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CCG發布《中國國際移民報告(2018)》

2018-06-11 15:18:54 中國發展網 
  中國發展網訊 2018年6月9日,全球化智庫(CCG)與社會科學文獻出版社、西南財經大學發展研究院聯合發布《國際人才藍皮書:中國國際移民報告(2018)》。報告由全球化智庫(CCG)主任王輝耀博士、副主任兼秘書長苗綠博士主編,全球化智庫(CCG)和西南財經大學發展研究院共同編著,社會科學文獻出版社出版。

  《國際人才藍皮書:中國國際移民報告(2018)》由總報告、中國篇、區域篇和專題篇四部分組成。報告以多元視角,對世界主要西方國家的移民現狀與政策取向、中國的移民新政與治理方式等豐富內容的全面梳理與深入研究,從而進一步解析全球移民政策趨勢、中國在全球移民管理中所扮演的角色、國際移民與人才流動等緊密相關的議題。

  報告指出,近年來,國際移民發展趨勢逐漸呈現出幾個特征:國際移民數量增加,所在區域相對集中,但流動性下降;歐美國家民粹主義興起,脫歐進程使英國人才吸引力受到負面影響;經濟發展刺激短期遷徙;移民流動形式多元化,尤其在大規模移民流中,遷徙的動機具有很強的混合性;美國與英國雖然不斷加高投資移民的門檻,卻特別制定了吸引企業家移民的政策與規則;新加坡為增加人口規模相對放寬移民規劃,加拿大結合國際教育戰略增加高素質移民的數量。

  中國國際移民則呈現以下特點:中國大陸地區國際移民占總人口比重仍是世界最低;中國是第二大僑匯匯入國,第四大移民來源國,並成為第四大(2016年)、第五大(根據2017年不完全數據統計)僑匯匯出國;從2008年到2017年,我國13批次的“千人計劃”,目前共引進人才7千余人。在“千人計劃”的引領下,中國各地引進高層次人才、留學人才5.39萬。尤其在中國的一線城市,聚集了大量的各領域專業型人才;中國在不斷從國際移民來源國,成長為治理方式與機制不斷進步的國際移民目的國,外國人“來華逐夢”也呈現上升趨勢;中國移民遷出量增速放緩,移民美加英德中國人數連續下降;全國各地掀起“人才爭奪戰”,各地在爭搶人才時將爭奪國際人才作為重要著眼點;出國遊增長速度遠高於入境遊客的變化速度,入境旅遊赤字明顯;西方國家簽證、移民等政策收緊,使得中國出國留學增速放緩,來華留學增長迅速; “一帶一路”沿線地區也成為中國規範移民的重要流向地區;成立國家移民管理局,地方外籍人員管理與國際社區治理邁上新臺階。

  以下為報告部分要點:

  國際移民流動性下降經濟發展刺激短期遷徙

  藍皮書顯示,歐盟作為對移民最有吸引力的地區之一,也呈現出歐盟國家內部的人口流動增長要快於非歐盟國家遷入歐盟的速度。此外,接收移民數量最大的國家為美國(4700萬),接收近世界移民人口總量的五分之一(19%);德國和俄羅斯為世界移民的第二大接收國(1200萬);第三位為沙特阿拉伯,有1000萬遷入移民。


 

  外國出生者仍居住於出生地所在大陸的占比(%)

  數據來源:European Political Strategy Centre, “10 Trends Shaping Migration,”P.3.

  當然,國際移民流動性下降的現象在OECD國家表現得比較明顯。從1995到2014年這20年時間裏,遷入OECD國家的永久性移民一直處於較為顯著的增長態勢,尤其是在2008年全球金融危機前,增長較快。金融危機後,雖然永久性遷入移民的數量有兩年的短暫回落,但很快又恢復增長。 


 

  外國出生者仍居住於出生地所在大陸的占比(%)

  數據來源:European Political Strategy Centre, “10 Trends Shaping Migration,”P.3.

  當然,國際移民流動性下降的現象在OECD國家表現得比較明顯。從1995到2014年這20年時間裏,遷入OECD國家的永久性移民一直處於較為顯著的增長態勢,尤其是在2008年全球金融危機前,增長較快。金融危機後,雖然永久性遷入移民的數量有兩年的短暫回落,但很快又恢復增長。


  2012-2016年Tier 1簽證申請批準量(單位:份)

  資料來源:英國內政部。

  藍皮書還指出,盡管一直以來輿論認為的美國政府將停止發放H-1B簽證的消息並不屬實,目前H-1B工作簽確實在名額、申請標準和申請過程上有了調整。多年以來,數十萬的外國熟練技術工作者,甚至科技行業領軍人物,都是通過H-1B簽證留下,從而解決了美國技術工作者短缺的問題。尤其是印度人和中國人位居獲得此類簽證的前兩位。H-1B簽證獲得者中的大部分都成為了美國的永久居民或者公民,他們同其他的移民一起,為美國社會創造了源源不斷的巨大價值。


  

  2007-2017美國H-1B 的申請與批準量(單位:份)

  數據來源:根據美國公民身份與移民統計數據(Immigration and Citizenship Data)整理。



  圖 16:2007-2017年前三季度美國H-1B申請量(受益人排行前十出生國家/地區)

  數據來源:根據美國公民身份與移民服務數據(Immigrationand Citizenship Data)整理。

  新加坡為增加人口規模放寬移民政策 加拿大結合國際教育戰略以吸引高質量移民

  雖然反移民浪潮席卷歐美,但並非所有的發達國家地區都認同“反移民”思路的政策。新加坡、加拿大和日本等國家仍是根據國家自身人口結構與國內經濟發展情況來理性地調整移民政策。藍皮書顯示,2017年,新加坡移民政策有了新變化,政府將放寬移民政策,規劃未來新加坡的人口將從目前的531萬增加到600萬左右,到2030年人口規模將會達到690萬。



  圖 16:2007-2017年前三季度美國H-1B申請量(受益人排行前十出生國家/地區)

  數據來源:根據美國公民身份與移民服務數據(Immigrationand Citizenship Data)整理。

  加拿大政府則通過國際移民與國際教育戰略的相互促進的政策讓更多符合加拿大可持續發展的移民前往該國的過程更加便利。報告指出,為吸引與培養符合加拿大經濟發展的國際移民,加拿大各省教育部實行有利國際教育戰略,吸引大量留學生,通過留學生畢業後一系列促進就業措施,將國際人才留在加拿大國內,從而增進國際移民。同時,加拿大公民與移民部(CIC)為解決國際學生流動問題,在2013年“經濟計劃行動(Economic Action Plan)”中兩年之內投資了4200萬美元,以增加臨時居民簽證項目的容量,滿足國際學生日益增長的短期培訓以及長期攻讀學位的需要。加拿大的移民政策與教育戰略的關系主要體現在三方面:即移民政策與教育戰略彼此助力;培養適應加拿大本國經濟與社會可持續發展的應用型人才;移民在教育中表現突出,形成人才競爭良性循環。

  表1 2016、2017年加拿大移民計劃



資料來源:根據加拿大簽證中心數據整理。


  此外,澳大利亞政府批準的學生簽證和臨時居留簽證正逐年緩步增長,2016年分別達到31.08萬和13.08萬份。2015年增設的海員與過境簽證2016年也有增長。但與工作相關的臨時簽證——工作假期計劃和臨時工作(技術)則逐年降低。


  圖 23:2013-2016年澳大利亞臨時性簽證批準數量(單位:萬份)

  數據來源:通過澳大利亞內政部多份年度報告整理。

  國際移民全球治理新機制:構建“全球移民契約”

  2016年,聯合國通過《關於難民和移民的紐約宣言》,並啟動政府間談判進程,以期在2018年制定通過一個全球契約,尋求安全、有序和正常的遷徙。全球契約將會著眼於四個核心因素:(1)保護移民的權利;(2)為安全、有序和正常的遷徙提供便利;(3)降低被迫遷徙和非常規移民;(4)應對人口流動帶來的自然和人為的疾病 。除此之外,國際社會還要尋求將移民的發展潛力轉化為現實的機會,尋求移民對家鄉和東道國社會發展的積極貢獻,全球契約還被寄予期望能給國家設立一個指導原則,有效地、彰顯人道主義精神地治理人口遷徙。加強國際移民多維度的協調,成為理解應對移民、人口流動和所有類型的國際遷徙的國際合作模式。報告認為,全球移民契約的建構與發展是全球移民治理的分水嶺,體現了國際社會對該議題做出關鍵性的努力。

  中國移民遷出量增速放緩移民美加英德中國人數連續下降

  藍皮書顯示,中國人獲得主要移民目的國的永久居留以及公民身份數量連續下降。美國的EB-5投資移民簽證在內的一些系列西方國家簽證,中國人申請量占比也開始出現不同程度的降低。雖然這些特定簽證的申請量與公民身份的申請與獲得並不能完全反映中國遷出移民的存量,但仍充分反映出中國移民遷出數量增速的放緩、收縮的大致趨勢。其中,2017財年,一共有74194名中國人獲得美國合法永久居留資格,同比下降9.2%,呈總體下降趨勢。



  2011-2017財年獲得美國合法永久居留(綠卡)的中國人數量(單位:人)

  數據來源:根據DHS發布Yearbookof Immigration Statistics整理。

  報告中指出,根據美國國土安全部2017年7月的最新數據,主要依賴於中國人申請的EB-5簽證,中國人申請占比也從2014年的峰值85.37%一直下滑至2016財年的75.56%。



  2007-2016年美國EB-5簽證簽發對象為中國人的簽發數量(單位:份)與占比(%)

  數據來源:根據Reportof the Visa Office 2007/2008/2009/2010/2011/2012/2013/2014/2015/2016發布數據整理

  此外,報告還指出移民英國、加拿大和德國的中國人的數量也成下降趨勢,申請入籍英國的中國人連續四年下跌,2017年僅2271人申請,達到2007年以來新低。而中國人作為申請加拿大公民身份的主要來源群體獲得加拿大公民身份的人數也出現持續減少且降幅較大。


  2012-2016年按原籍國劃分獲得加拿大公民身份的數量(單位:人)

  數據來源:根據加拿大政務公開網站數據整理。

  在德國的中國人人數從2009年到2016年都在緩步增長,但中國人在德國的外籍人士中占比也從2014年的峰值1.35%下降到2016年的1.29%。


  “一帶一路”沿線地區成為中國規範移民的重要流向地區中國成為世界第五大僑匯匯出國

  藍皮書重點分析了中國國際移民的現狀與特點。報告指出,中國作為世界第四大國際移民來源國,大陸地區國際移民占總人口比重仍是世界最低。即使包括了出生於香港和澳門地區但在大陸生活的人的數量,在中國大陸地區也只有約100萬境外遷入移民,遷入大陸的境外出生人口(包括港澳居民在內)僅占中國總人口的0.07%。“一帶一路”沿線地區也成為中國規範移民的重要流向地區,中國大陸移民的前20大目的國中有7個為“一帶一路”沿線國家:新加坡(44.86萬)孟加拉國(17.78萬人)、泰國(10.03萬人)、印尼(7.03萬人)、俄羅斯(5.62萬人)、菲律賓(3.6萬人)、緬甸(3.37萬人)。


圖24:2015年中國大陸地區移民的前20大目的國家(單位:萬人)



  外國出生居民占總人口比重最低的十個國家(單位:%)

  中國在不斷從國際移民來源國成長為治理方式與機制不斷進步的國際移民目的國,外國人“來華逐夢”也呈現上升趨勢。報告中提到,中國作為世界經濟強國,目前處於匯豐全球職業發展排行的世界第二,外國人移居到中國可以獲得各類職業與收入上的優勢。亞洲是最受外籍人士歡迎的地區,居住於此區域的外籍人士年薪超過25萬美元的比例幾乎是在歐洲該比例的三倍。而中國是亞洲地區最受外籍人士青睞的國家,在中國的外籍人士年薪超過25萬美元的概率是全球平均值的四倍以上。

  隨著來華就業的外籍人士的增加,根據世界銀行2017年的最新數據顯示,中國2016年已經成為世界第五大僑匯匯出國,雖然相比2015年的第四名下降一名,但與排行前一位的德國差距很小,而且連續兩年處於前五名,已經能說明中國不再只是國際移民的來源國,以及僑匯的匯入國,而是不斷成為國際移民的目的國。僑匯的匯出金額也能反映出外籍人士在中國的工作與發展情況。


  2017年世界十大僑匯匯出國(單位:億美元)

  數據來源:World Bank, April 2017。

  千人計劃吸引高層次人才 高學歷、高層次人才回流占比明顯提升

  報告顯示,從2008年到2017年,我國13批次的“千人計劃”,目前共引進人才7千余人。在“千人計劃”的引領下,中國各地引進高層次人才、留學人才5.39萬。尤其在中國的一線城市,聚集了大量的各領域專業型人才,例如2013年北京就有合同聘用境外專家22604人,持工作簽證者20869人。上海合同聘用專家人數更多,達51805人,持就業簽證者也達58911人。海外專家的進入,能為中國科技創新、教育文化、經濟社會的長足發展做出巨大貢獻。

  致天下之治者在人才。全世界各國都在提升對國際人才的吸引力,在全球移民大趨勢下,中國亟待提高競爭力強的人才制度。隨著中國國際影響力的不斷擴大,高學歷、高層次人才回流占比明顯提升,中國正在經歷新中國成立以來最大規模的海外人才回歸潮。如今,大洋彼岸美國移民政策或將大量國際人才拒之門外,而這些人才無論是作為中國應對老齡化的“人口紅利”,還是作為中國創新發展源動力和“一帶一路”重要支撐的“人才紅利”,都是寶貴的財富。

  國際旅遊赤字明顯

  國際移民組織的最新定義指出,“移民”(migrant)指不論人的法律身份、出於自願或不自願、遷移的原因為何、停留的時間長短,只要是進行或正在進行跨國際邊界移動,或是在一國範圍內離開其慣常居住地的人,都是移民。因此藍皮書還具體分析了中國出入境旅遊和留學的情況。根據全球化智庫(CCG)2017年的旅遊報告顯示,我國入境遊客數量由2005年的1.2億人次增長到2015年的1.34億人次,11年間增幅為11.2%。與2005-2015年中國大陸居民出境人數312.9%的增幅相比,差距頗大。2017年,剔除國內居民出境人數減去前往香港、澳門和臺灣的大陸遊客訪問量,我國國際遊客赤字為3163.52萬人次。 除了形成國際旅客赤字外,我國入境遊客數量雖有增加,但增速低於發達經濟體(2005-2015年增長38.9%)和新興經濟體入境遊客的增速(2005-2015年增長57.2%),同時低於亞太地區發展的整體水平(同期增長81.3%)。

  出國留學增速放緩來華留學增長迅速

  教育部2018年全國教育工作會議上提到,中國已經與188個國家和地區建立教育合作交流關系,與46個重要國際組織開展教育交流,與47個國家和地區簽署學歷學位互認協議。習近平總書記對聯合國教科文組織進行歷史性訪問,並成功加入《亞太地區承認高等教育資歷公約》。在教育影響力深入及政策的推進下,外國來華留學生規模逐漸擴大,留學生就學層次日趨多元化。報告還指出,2016年中國出國留學人員(54.45萬人)的增速較2015年有所放緩(增速下降8.17%),但中國依然是美、加、澳、日、韓、英等國家的主要外國學生生源地。 同時,隨著中國教育水平的提高,以及中國教育部2010年出臺的“留學中國計劃”,以及預備將中國於2020年打造成為亞洲最大的留學目的國,來華留學外籍學生數量也不斷增加。2016年,來華留學生數量就達到44.3萬,較2015年增長11.3%,較2004年的數量(11.1萬),增加了近3倍。

  全國各地掀起“人才爭奪戰”將爭奪國際人才作為重要著眼點  

  藍皮書還就全國各地掀起的“人才爭奪戰”現象進行了分析。報告指出,國內的 “移民”人才是經濟社會發展的第一資源。現在我國從人口紅利開始轉向人才紅利,各地城市都逐漸地意識到人才的重要性。人才爭奪戰打破了大城市對資源的壟斷,促進了人才流動,松動了戶籍對人才的限制,從這個角度看,“人才爭奪戰”有其突出的積極意義。

  報告認為,地區發展要註重多層次的人才引進,政府要深化戶籍改革,完善對“國內移民”的服務。人才既要有包括大學生以及創業者等在內的高端人才,也要有職業白領、技術藍領以及城市運行服務人員等。比如說,深圳人口有兩千多萬,其中有一千多萬人沒有本地戶籍,但這些人中有大量優秀人才,政府在吸引人才時要註重這部分人群,加快戶籍改革,完善配套服務,將這部分技能型、服務型人才留住用好。在人力資源越來越“值錢”的當下,不應將人口多當作一種負擔,唯有努力提升城市管理和服務水平,才能真正打造出城市的人力資源優勢,並把這種優勢打造成城市的一種核心競爭力。

  成立國家移民管理局 地方外籍人員管理與國際社區治理邁上新臺階

  全球化智庫(CCG)長久以來倡導並推動組建國家移民管理局。國家移民管理局的建立,標誌著具有現代化治理水平的中國國際移民治理體系正式確立。由此,中國治理人口遷徙進入了全新時代。國家移民管理局的建立,整合了中國長久以來負責人口跨境遷徙管理工作的公安部出入境、邊防檢查等職責,更有利於治理體系的系統化與科學化。正在組建的國家移民管理局被賦予的職責也幾乎涵蓋了全球先進國家的各類治理項目,包括出入境管理、口岸證件查驗和邊民往來等慣常類項目,還負責外國人在中國的停居留、永久居留這些具有追蹤性治理性質的責任,尤其加入對中國參與全球治理具有劃時代意義的難民與國籍管理。

  為提升中國國際人才競爭力,推動中國國際移民政策健康穩定發展,CCG課題組提出以下建議:

  正確引導國內輿論、加深國際移民與人才認識,提升中國國際人才競爭力。目前中國的國際人才競爭力總體不高,國際人才的引進水平偏低,人才流失比較嚴重。因此,國內需要對國際移民有客觀的輿論氛圍,主流媒體應該起到正確引導國內輿論的功能,既要重視治理國際移民的難度,也要彰顯中國的外交理念、國際責任與大國的包容度,同時更要充分意識中國社會經濟可持續發展對各行業國際人才的渴求。

  完善國際移民數據統計、移民融入服務。真實有效的數據信息,是治理國際移民的根基。國際移民數據的科學化采、集與管理,決定了中國政府治理政策與手段的有效與否。因此需要基於構建完善的中國國際移民制度下,中國各級政府與社會的共同努力。

  加強非常規移民的治理能力,提升國際形象。作為全球性問題,治理非常規性移民同樣也是中國努力的方向,尤其是針對管理與疏導逾期滯留、非常規入境現象,打擊人口販運。

  借力“一帶一路”的發展布局,構建區域國際移民治理的合作機制。中國除了可以通過吸引“一帶一路”地區的留學生為本地區發展培養造就國際人才之外,還能與本區域國家一起,設立專門針對治理與援助本區域的非常規移民問題、共同規範與完善常規移民的基金與行動。由此,為“一帶一路”地區的移民問題建構一個區域協調應對機制,分享治理經驗。

(責任編輯:宋政 HN002)
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